Комментарий к ФЗ №22

Опубликовано 10.06.2012 | Автор: Администратор

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 14 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. N 22-ФЗ «О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

(Постатейный)

Д.В. КАНДАУРОВ, А.В. ЩЕПОТЬЕВ

Кандауров Дмитрий Валерьевич

Практикующий юрист, генеральный директор и старший юрист ООО «Юридический, финансовый, налоговый консалтинг», председатель Третейского суда при некоммерческом партнерстве «Центральная аудиторская палата». Член Ассоциации юристов России.

Автор многочисленных статей, Комментария к Федеральному закону «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», соавтор монографии «Коммерческие и некоммерческие кредитно-заемные отношения».

Щепотьев Александр Викторович

Генеральный директор ООО «Консалтинговая группа «Новая парадигма», аттестованный аудитор, дипломированный оценщик (член межрегиональной саморегулируемой некоммерческой организации «Общество профессиональных экспертов и оценщиков»). Доцент Тульского института экономики и информатики. Кандидат экономических наук. Специалист по аудиту, бухгалтерскому учету, кредитной кооперации.

Автор книги «Методика выявления и оценки «скрытых» и «мнимых» активов и обязательств», автор и соавтор более 90 публикаций, среди которых ряд статей по проблемам кредитной кооперации, комментарии к федеральному законодательству, соавтор монографий: «Экономический механизм управления кредитными обществами финансовой взаимопомощи», «Заемная и сберегательная политика кредитных обществ финансовой взаимопомощи», «Коммерческие и некоммерческие кредитно-заемные отношения», пособия «Микрофинансирование и кредитная кооперация».

Принятые сокращения

РФ — Российская Федерация
Государственная Дума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
ФС РФ — Федеральное Собрание Российской Федерации
Закон — Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ «О навигационной деятельности»
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 9 февраля 2009 г.)
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
Федеральный закон «Об информации» — Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
Федеральный закон «О порядке опубликования» — Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 22 октября 1999 г.)
ФЦП — Федеральная целевая программа
ЕГРЮЛ — Единый государственный реестр юридических лиц
СНС ГЛОНАСС — спутниковая навигационная система «Глобальная навигационная спутниковая система»
НД — навигационная деятельность
ЮЛ — юридическое лицо
ФЛ — физическое лицо
ст. — статья
ч. — часть(и)
п. — пункт(ы)
утв. — утвержденный
изм. — изменения
вх. — входящий

Введение

Развитие технического прогресса во всем мире привело к появлению множества наземных, водных, воздушных, космических объектов, которые перемещаются тем или иным способом (самостоятельно или с помощью соответствующих устройств). Возросшее количество (за последний век-полтора) самостоятельно перемещающихся по воде, воздуху, земле и в космосе объектов приводит к необходимости контроля за этими объектами, в том числе с целью предотвращения столкновений, предупреждения террористических актов и т.д. Именно поэтому все больше и больше становится актуальным создание в мире в целом и в каждой стране в частности соответствующей системы (систем), которая будет осуществлять соответствующие функции. В общепризнанной терминологии, юридической и технической литературе под подобной системой понимается навигация. В российском (и советском) законодательстве отдельные элементы регулирования навигационной деятельности встречаются в различных нормативных документах. В комментируемом Законе была сделана попытка обобщить общие положения регулирования навигационной деятельности. Отметим, что данный Закон в большей степени носит рамочный характер, т.е. дает только основы регулирования навигационной деятельности, не рассматривает детально все необходимые термины, принципы и возможные ситуации в навигационной деятельности. Тем не менее развитие законодательства в навигационной деятельности позволит со временем упорядочить и усовершенствовать многие аспекты в этой области.

На наш взгляд, читателю будет интересна история утверждения и принятия Закона.

В соответствии с паспортом к проекту комментируемого Закона N 141725-5 этот проект был внесен на рассмотрение в Государственную Думу 18 декабря 2008 г. (вх. N 1.1-15154) в соответствии с распоряжением Правительства РФ N 1875-р от 16 декабря 2008 г. и письмом Правительства РФ N 5659п-П7 от 17 декабря 2008 г.

23 декабря 2008 г. на заседании Совета Государственной Думы Федерального Собрания РФ было принято решение направить указанный проект Федерального закона Президенту Российской Федерации, в комитеты, комиссию Государственной Думы, фракции Государственной Думы, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Ответственным по работе над проектом Закона был назначен Комитет Государственной Думы по обороне, которому было вменено в обязанность до 24 декабря 2008 г. принимать все отзывы, предложения и замечания по проекту Закона и с учетом поступивших отзывов, предложений и замечаний подготовить указанный проект Закона к рассмотрению Государственной Думой в период осенней сессии 2008 г. (декабрь).

В соответствии с Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ пятого созыва N 1552-5 ГД проект Закона был принят в первом чтении. Комитету Государственной Думы по обороне было указано доработать законопроект с учетом поступивших поправок (которые можно было направлять до 11 января 2009 г.) и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении. 30 января 2009 г. Закон был принят во втором (Постановление N 1669-5 ГД) и третьем окончательном чтении (Постановление N 1670-5 ГД).

4 февраля 2009 г. этот Закон был одобрен Советом Федерации и 14 февраля 2009 г. подписан Президентом России Д.А. Медведевым, 18 февраля 2009 г. Закон был официально опубликован в «Российской газете» N 27. С этого момента данный Закон, за исключением ч. 1 ст. 4, вступил в силу в соответствии с его ст. 12. Часть 1 ст. 4 Закона вступает в силу с 1 января 2011 г. Более подробно вопрос вступления в силу Закона рассмотрен в комментарии к ст. 12 данного издания.

14 февраля 2009 года N 22-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Заметим, что в комментируемой статье не дается понятия навигационной деятельности — этому посвящена следующая статья Закона. Здесь же рассматривается вопрос статуса данного Закона, его направленность и сфера действия.

Согласно комментируемой статье, данный Закон устанавливает правовые основы осуществления навигационной деятельности или, согласно определению ст. 2 Закона, правовые основы деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, как главные, исходные положения, принципы, элементы с точки зрения права.

Иными словами, навигационная деятельность может регулироваться и другими нормативными актами помимо комментируемого Закона. Но здесь следует заметить следующее:

1) все иные нормативные акты, так или иначе регламентирующие навигационную деятельность, не должны противоречить комментируемому Закону как устанавливающему правовые основы осуществления навигационной деятельности;

2) если какой-либо иной нормативный акт будет вступать в противоречие с комментируемым Законом относительно навигационной деятельности, то приоритетными будут считаться положения комментируемого Закона.

Перечислим вкратце некоторые из ныне действующих нормативных правовых актов, которые касаются вопроса о навигационной деятельности и применение которых может быть ограничено, если в них окажутся нормы, которые будут вступать в противоречие с комментируемым Законом:

Воздушный кодекс РФ;
Водный кодекс РФ;
Кодекс внутреннего водного транспорта РФ;
Земельный кодекс РФ;
Кодекс торгового мореплавания РФ;
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (в ред. от 30 декабря 2008 г.);
Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (в ред. от 29 апреля 2008 г.);
Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.);
Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (в ред. от 23 июля 2008 г.);
Закон РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 «О космической деятельности» (в ред. от 30 декабря 2008 г.);
Положение об охране судоходных гидротехнических сооружений и средств навигационного оборудования (утв. Постановлением Правительства РФ 21 ноября 2005 г. N 690).

Согласно комментируемой статье, Закон направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Или, согласно определениям ст. 2 Закона, он направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в:

а) технических средствах, устройствах и системах, предназначенных для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации;

б) деятельности, направленной на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации.

Тавтология здесь указывает на недостаточную проработанность законодателем понятийного аппарата.

Заметим, что целью Закона не является удовлетворение потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Данный Закон направлен на создание условий для удовлетворения указанных потребностей. Иными словами, цель Закона такова, чтобы существовали такие условия, при которых удовлетворение потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности было бы наиболее удобным.

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает на сферу действия Закона: действие этого Закона распространяется на отношения, возникающие в связи с осуществлением навигационной деятельности и оказанием услуг в сфере навигационной деятельности, в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Размытую формулировку можно было бы конкретизировать, сказав, что фраза «в том числе в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации» относится как к отношениям, возникающим в связи с осуществлением навигационной деятельности, так и к отношениям, возникающим в связи с оказанием услуг в сфере навигационной деятельности.

Настоящий Закон имеет прямое отношение к навигационной деятельности и услугам в этой деятельности, которые осуществляются в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. И все другие нормативные правовые акты, которые будут иметь то или иное отношение к навигационной деятельности и услугам в этой деятельности и которые принимаются в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, не должны противоречить комментируемому Закону, который устанавливает правовые основы навигационной деятельности.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментарий к статье 2

1. В комментируемой статье раскрываются основные понятия, используемые в Законе.

Что же такое навигация? Само понятие навигации нигде в российском законодательстве не дается, но оно имеется в различных словарях и энциклопедиях.

Сравнивая определения слова «навигация», имеющиеся в разных источниках, можно прийти к выводу, что в комментируемом Законе рассматривается понятие «навигация» в узком смысле этого слова, а именно в смысле определения и использования местонахождения какого-либо объекта в пространстве и во времени, о чем и говорит наше первое определение в комментируемой статье. Итак,

навигационная деятельность — деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов.

Таким образом, дается определение не столько понятия «навигационная деятельность», сколько понятия «навигация». Хотя здесь и говорится о деятельности, но понятие деятельности как таковой в определении отсутствует. Под деятельностью в праве понимается как действие, так и бездействие, влекущее за собой какие-либо правовые последствия. Навигационная деятельность включает в себя следующие обязательные аспекты:

она должна быть связана как с определением, так и с использованием,

либо только с определением, но не использованием,

либо только с использованием уже известных координатно-временных параметров объектов,

либо с отказом в определении и использовании координатно-временных параметров объектов, когда этого требует Закон;

эта деятельность касается объектов, каких именно, Закон не уточняет. Именно здесь может возникнуть неразбериха. Например, под объектами гражданских прав понимаются не только вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, но и имущественные права, работы и услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них, нематериальные блага. Здравая логика подсказывает, что определить координатно-временные параметры по всем только что перечисленным объектам невозможно. Но там, где Закон понимание какого-либо вопроса отдает на откуп здравой логике, там как раз и начинаются споры и загружаются судебные инстанции выработкой новой судебной практики, которая была бы не нужна, будь законодатель более четким в своих формулировках. Например, могут возникнуть споры по поводу навигационной деятельности относительно местонахождения той или иной информации или места и времени выполнения каких-либо работ или услуг. Каким бы это ни казалось абсурдным, но Закон не исключает наличие подобных ситуаций;

эта деятельность должна касаться не любых вопросов работы с объектами, а только определения и использования координатно-временных параметров, т.е. местонахождения объекта как в пространстве, так и во времени, и никак иначе.

2. Следующее понятие — «средства навигации». Комментируемый Закон рассматривает средства навигации как технические средства, устройства и системы, предназначенные для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации.

Понятие «средства» в данном определении включает в себя как широкое, так и узкое значение этого слова. Широкое значение заключается в том, что под средствами понимаются не только средства, но также устройства и системы с разделительным союзом «и». Причем расширение толкования слова «средства» в данном случае совершенно необоснованно, так как все средства, обладающие такими свойствами, как формирование сигналов, передача, прием, обработка, хранение и визуализация информации, являются устройствами и системами. А сужается понятие «навигационные средства» следующими рамками:

под средствами понимаются только технические средства, устройства и системы, а не какие-либо другие; например, средства могут быть химические, экономические и т.п.; однако данное сужение тоже не является обоснованным, так как в навигации возможно использование не только технических средств, но, например, и биологических; таким образом, данный Закон ограничивает нас в понятии «навигационные средства» только техническими устройствами и системами;

эти технические средства, устройства и системы должны иметь строго определенное в Законе предназначение, характеризуемое шестью основными аспектами, объединенными союзом «и», а именно использоваться для формирования навигационных сигналов, передачи, приема, обработки, хранения и визуализации навигационной информации. Если какие-либо технические средства, устройства и системы не удовлетворяют хотя бы одному из указанных аспектов или свойств, то они по определению не могут являться средствами навигации; например, если техническое средство формирует навигационные сигналы, передает, принимает, обрабатывает, хранит, но не визуализирует навигационную информацию, то это уже не будет являться навигационной системой в определении комментируемой статьи.

Раскрывая понятие «средства навигации», законодатель допускает ошибку в том, что ставит союз «и». Дело в том, что союз «и» в русском языке в разных случаях может выражать разный смысл и использоваться как в разделительном значении («или»), так и в объединяющем значении («как, так и»). Причем, как мы уже заметили, по смыслу в первой части определения стоит разделительный «и», а во второй части — объединительный «и».

Следуя данным умозаключениям, было бы правильнее представить рассматриваемое определение следующим образом:

«Средства навигации — технические устройства и (или) системы, предназначенные одновременно как для формирования навигационных сигналов, так и для передачи, приема, обработки, хранения, визуализации навигационной информации».

3. Обратимся к понятию «объекты навигационной деятельности»:

«Объекты навигационной деятельности — объекты, оснащенные средствами навигации и (или) использующие средства навигации в целях навигационной деятельности, а также объекты, обеспечивающие функционирование средств навигации». Расширим это определение, используя понятие навигационной деятельности, данное в комментируемой статье Закона: «Объекты навигационной деятельности или деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, — это объекты, оснащенные средствами навигации (средствами определения и использования координатно-временных параметров объектов) и (или) использующие средства навигации (средства определения и использования координатно-временных параметров объектов) в целях навигационной деятельности, т.е. деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, а также объекты, обеспечивающие функционирование средств навигации (средств определения и использования координатно-временных параметров объектов)».

Здесь та же самая казуистика с понятием «объекты», как и в первом пункте комментируемой статьи, о чем мы уже говорили в первой части комментария к данной статье Закона. Как и в первом случае, законодатель не дает четкого определения объекта, которое в понятии гражданского права включает не только материальные вещи, но и различные нематериальные блага, имущественные права, работы, услуги, информацию, результаты интеллектуальной деятельности. Здесь лишь приводятся внешние характеристики объектов НД в рамках комментируемого Закона. В результате получается, что существует несколько видов объектов НД, которые могут быть:

оснащены средствами навигации, но не использовать средства навигации в целях НД и не обеспечивать функционирование средств навигации;
сами не оснащены средствами навигации, но использовать средства навигации в целях НД, при этом не обеспечивать функционирование средств навигации;
и оснащены средствами навигации, и использовать эти средства навигации в целях НД, при этом не обеспечивать функционирование средств навигации;
как не оснащены сами средствами навигации, так и не использовать средства навигации в целях НД, но обеспечивать функционирование средств навигации;
оснащены средствами навигации, не использовать средства навигации в целях НД, но обеспечивать функционирование средств навигации;
сами не оснащены средствами навигации, но использовать средства навигации в целях НД и обеспечивать функционирование средств навигации;
и оснащены средствами навигации, и использовать эти средства навигации в целях НД, и обеспечивать функционирование средств навигации.

4. Рассмотрим понятие «услуги в сфере навигационной деятельности» или, согласно первому определению, «услуги в сфере деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов».

Обратимся к общему понятию договора возмездного оказания услуг. Согласно ст. 779 ГК РФ, по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Если убрать из последнего определения элемент возмездности, то получится, что по договору услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность).

Теперь вернемся к определению, данному в комментируемой статье. Итак,

услуги в сфере навигационной деятельности — деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации.

Если речь идет об услугах, то не возникает никаких вопросов по поводу удовлетворения потребности в эксплуатации средств навигации и удовлетворения потребности в навигационной информации. А вот что касается деятельности, направленной на удовлетворение потребностей в средствах навигации, то здесь следует иметь в виду, что в соответствии с общегражданским определением услуг не всякая деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации, является услугой. Так, например, деятельность по продаже, дарению, аренде, ремонту средств навигации не является услугой. В этом понимании сама деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации, т.е. в таких объектах, как технические средства, устройства и системы, к услугам относиться не может. Если такое будет происходить, то возникнет ряд вопросов при возникновении различных спорных ситуаций, включая и вопросы налогообложения, которые придется разрешать через судебную практику.

Поэтому правильнее было бы дать следующее определение:

услуги в сфере навигационной деятельности — деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в эксплуатации средств навигации, а также в навигационной информации.

5. Последнее определение в комментируемой статье связано с понятием «навигационные сигналы с открытым доступом»:

навигационные сигналы с открытым доступом — сигналы, предназначенные для решения задач координатно-временного и навигационного обеспечения без ограничений, связанных с режимом санкционированного доступа.

Сразу бросается в глаза тавтология в данном определении. Согласно первому определению в комментируемой статье, «навигационная деятельность — деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов». Следовательно, понятия «задачи координатно-временного обеспечения» и «задачи навигационного обеспечения» являются идентичными.

Единственно, что раскрывает данный пункт комментируемой статьи, так это то, что навигационные сигналы делятся на сигналы санкционированного доступа, которые могут иметь какие-либо (какие именно, Закон не оговаривает) ограничения, и сигналы открытого доступа, которые этих ограничений не имеют. Следовательно, и само определение можно упростить:

навигационные сигналы с открытым доступом — сигналы, предназначенные для решения задач навигационного обеспечения без ограничений, связанных с режимом санкционированного доступа.

Что означает понятие «сигналы санкционированного доступа», кто имеет право их вводить и каков режим введения ограничений на них, этого законодатель не оговаривает. Например, может быть ограничение частотного спектра в соответствии с законодательством о связи (ст. 31 Федерального закона «О связи» от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ (в ред. от 29 апреля 2008 г.)). На осуществление услуг связи, в том числе и с целью осуществления НД, выдается лицензия, срок действия которой зависит от указанного в решении государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот срока в случае, если услуга связи оказывается с использованием радиочастотного спектра (ст. 33 Федерального закона «О связи»). Также существует таблица распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2006 N 439-23. Санкционированный доступ к навигационным сигналам может быть также связан с тем, что они подаются в рамках каких-либо секретных учений Вооруженных Сил РФ или с целью нахождения секретного объекта. Но это пока только предположения, которые должны быть разрешены законодателем и (или) непосредственной практикой, связанной с осуществлением НД.

Статья 3. Субъекты правовых отношений в сфере навигационной деятельности

Комментарий к статье 3

В соответствии с комментируемой нормой субъектами правовых отношений в сфере навигационной деятельности на первый взгляд являются те же лица, что и субъекты всех гражданских правоотношений. Но это только на первый взгляд.

Для начала перечислим всех субъектов правоотношений, указанных в комментируемой статье, которые делятся на две основные группы:

1) лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности;

2) лица, оказывающие и получающие услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством.

К лицам, обеспечивающим создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, относятся:

органы государственной власти;
органы местного самоуправления;
физические лица;
юридические лица.
К лицам, оказывающим и получающим услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством, относятся:
физические лица;
юридические лица.

Что касается субъектов гражданских правоотношений, то в соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК РФ в их число входят все физические лица, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

Следует заметить, что в комментируемой норме в число субъектов правовых отношений в сфере НД не включены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В то же время в число лиц, обеспечивающих создание и функционирование средств навигации и объектов НД, включены сами органы государственной власти, органы местного самоуправления, которые по смыслу Закона могут действовать от своего имени. В то же время в соответствии со ст. 125 ГК РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления в гражданских правоотношениях могут действовать только от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Но данные умозаключения не означают, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не могут быть участниками правовых отношений в сфере НД. Так, согласно ст. 124 ГК РФ, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются субъектами гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц.

Примечательно, что в комментируемой статье не выделена такая группа субъектов, которые создают средства навигации и объекты навигационной деятельности, а не просто обеспечивают их создание. Таким образом, получается парадокс, который заключается в том, что к субъектам правовых отношений в сфере навигационной деятельности относятся лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов НД. В то же время лица, создающие средства навигации и объекты НД, к таковым никак не относятся.

По вопросу правоспособности и дееспособности субъектов правовых отношений в сфере НД. Относительно группы лиц, оказывающих и получающих услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством, таких вопросов не возникает. Их дееспособность, т.е., согласно ст. 21 ГК РФ, способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их, согласно комментируемой статье, определяется гражданским законодательством. Для физических лиц такая дееспособность в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего возраста, либо при вступлении в брак до достижения восемнадцатилетнего возраста. Но в гражданском законодательстве существует еще понятие эмансипации, неполной и ограниченной дееспособности для физических лиц, а также возможны случаи признания гражданина недееспособным.

Согласно ст. 27 ГК РФ, несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью. Объявление несовершеннолетнего полностью дееспособным, что по ГК РФ и называется эмансипацией, производится по решению органа опеки и попечительства с согласия обоих родителей, усыновителей или попечителя либо, при отсутствии такого согласия, по решению суда.

По вопросу о неполной дееспособности можно сказать следующее.

В статье 28 ГК РФ приводится перечень сделок, которые могут совершать малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет. Среди них:

1) мелкие бытовые сделки;

2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации;

3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения.

Все остальные сделки малолетних в возрасте до четырнадцати лет могут совершать от их имени только их родители, усыновители или опекуны. Имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его родители, усыновители или опекуны, если не докажут, что обязательство было нарушено не по их вине. Эти лица в соответствии с законом также отвечают за вред, причиненный малолетними.

Что касается неполной дееспособности несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, то, согласно ст. 26 ГК РФ, она заключается в том, что они вправе самостоятельно, без согласия родителей, усыновителей и попечителя:

1) распоряжаться своими заработком, стипендией и иными доходами;

2) осуществлять права автора произведения науки, литературы или искусства, изобретения или иного охраняемого законом результата своей интеллектуальной деятельности;

3) в соответствии с законом вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими;

4) совершать мелкие бытовые сделки и иные сделки, предусмотренные п. 2 ст. 28 ГК РФ.

По достижении шестнадцати лет несовершеннолетние также вправе быть членами кооперативов в соответствии с законами о кооперативах.

Все остальные сделки несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет совершают с письменного согласия своих законных представителей — родителей, усыновителей или попечителя.

По всем перечисленным сделкам несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет самостоятельно несут имущественную ответственность; они также несут ответственность за причиненный ими вред.

Но совершеннолетний гражданин может быть ограничен в дееспособности, т.е., согласно ст. 30 ГК РФ, гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство. Он вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. Совершать другие сделки, а также получать заработок, пенсию и иные доходы и распоряжаться ими он может лишь с согласия попечителя. Однако такой гражданин самостоятельно несет имущественную ответственность по совершенным им сделкам и за причиненный им вред.

В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается опека. От имени гражданина, признанного недееспособным, сделки совершает его опекун.

Что касается дееспособности юридических лиц, то она, как считается, начинается с того момента, когда ЮЛ становится правоспособным (создано, т.е. в ЕГРЮЛ внесена соответствующая запись и, если требует закон, получена лицензия), и прекращается с момента прекращения этой правоспособности (момент внесения записи об исключении из ЕГРЮЛ либо прекращения действия лицензии).

Что касается лиц, обеспечивающих создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, то со стороны законодателя вопрос дееспособности ФЛ и ЮЛ не стоит. Таким образом, все ЮЛ и ФЛ, если они обеспечивают создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, независимо от их дееспособности признаются субъектами НД. А что касается группы лиц, оказывающих и получающих услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством, то их дееспособность устанавливается в соответствии с нормами ГК РФ.

Статья 4. Особенности осуществления навигационной деятельности

Комментарий к статье 4

1. Первая часть комментируемой статьи согласно ч. 2 ст. 12 Закона вступает в силу с 1 января 2011 г. (см. комментарий к ст. 12 Закона). Следовательно, до этого времени федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями должны составить и утвердить перечень транспортных, технических средств и систем, которые подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.

Круг полномочий определяется тем, в чьем ведении находятся соответствующие технические средства и системы.

Что касается коллизии в понятии «технические средства и системы», то этот вопрос подробно рассмотрен в части 2 комментария к ст. 2 Закона. Скажем лишь, что в данной статье правильнее было бы написать «технические средства и (или) системы», чтобы избежать путаницы в понимании слов законодателя.

Следует отметить, что не обо всех транспортных, технических средствах и системах в данной статье идет речь, а только о тех, использование которых может и должно соответствовать определенным целям, а именно:

обеспечению обороны и безопасности РФ;
повышению эффективности управления движением транспортных средств;
повышению уровня безопасности перевозок пассажиров;
повышению уровня безопасности перевозок специальных грузов;
повышению уровня безопасности перевозок опасных грузов;
повышению уровня безопасности проведения геодезических работ;
повышению уровня безопасности кадастровых работ.

Данный перечень целей является закрытым, т.е. не может быть дополнен иначе как на основании внесения изменений и (или) дополнений в комментируемую норму. Следовательно, к моменту вступления в силу данной нормы, т.е. к 1 января 2011 г., федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями должны также определить критерии возможности соответствия транспортных и технических средств и систем указанным целям.

2. Очевидно, что в период мобилизации, в период военного положения и в военное время НД должна иметь свои особенности. Так как эти особенности могут быть совершенно разного плана и могут требовать принятия оперативного решения, входящего в противоречие с комментируемым Законом, то законодатель определил ответственный орган, который был бы полномочен принимать данные решения. И таким органом является Правительство Российской Федерации.

Статья 5. Права собственности на средства навигации и объекты навигационной деятельности

Комментарий к статье 5

1. Комментируемая статья определяет, кто может быть субъектом права собственности на средства навигации и объекты НД. Здесь совсем не говорится о вещных правах, отличных от права собственности. Не рассматриваются такие вопросы, как приобретение, отчуждение права собственности, защита этих прав. Следует заметить, что по данным вопросам всегда возникает много споров. А что касается навигационной деятельности, то здесь могут быть свои особенности, которых законодатель не оговаривает. Это значит, что пока следует руководствоваться в данных вопросах общими положениями ГК РФ.

Согласно положению ст. 209 ГК РФ, право собственности включает в себя права владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим собственнику, а также, согласно ст. 210, 211 ГК РФ, бремя содержания и риск случайной гибели принадлежащего собственнику имущества.

В комментарии к ст. 3 Закона мы определились в том, что, согласно ч. 1 ст. 2 ГК РФ, в число субъектов гражданских правоотношений входят все физические лица, юридические лица, а также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. В комментируемой же статье говорится, что все те же субъекты могут иметь в собственности средства навигации и объекты НД. Следовательно, можно сделать вывод, что все субъекты гражданских правоотношений могут являться собственниками средств навигации и объектов НД.

Но в то же время в комментарии к ст. 3 Закона мы также заметили, что субъектный состав гражданских правоотношений не совпадает с субъектным составом правовых отношений в сфере НД. Таким образом, можно сделать вывод, что не все субъекты правовых отношений в сфере НД могут являться собственниками средств навигации и объектов НД. А значит, наличие у субъекта права собственности на средства навигации и объекты НД еще не говорит о том, что он может вступать в правовые отношения в сфере НД. И то, что субъект находится в правовых отношениях в сфере НД, совсем не указывает на то, что он может иметь право собственности на средства навигации и объекты НД.

Что касается физических и юридических лиц, то они по Закону могут быть как участниками правовых отношений в сфере НД, так и собственниками средств навигации и объектов НД. Что же касается Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то они могут быть собственниками средств навигации и объектов НД и могут быть субъектами правовых отношений в сфере НД, которые могут оказывать и получать услуги в сфере НД в соответствии с гражданским законодательством, но не могут входить в число субъектов, обеспечивающих создание и функционирование средств навигации и объектов НД. Вместо них данную функцию могут выполнять соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.

Еще следует обратить внимание на то, что некоторые объекты НД и средства навигации могут относиться к объектам недвижимости в соответствии со ст. 130 ГК РФ, где сказано, что к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. А это значит, что право собственности на них согласно ст. 219 ГК РФ может возникнуть только с момента их государственной регистрации.

2. Здесь идет речь о таких навигационных системах, которые подлежат изъятию из гражданского оборота. Согласно ст. 129 ГК РФ, объекты гражданских прав, к которым относятся и навигационные системы, могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, определяются в порядке, установленном законом.

Следуя данному правилу, законодатель установил закрытый перечень объектов из числа навигационных систем, которые изымаются из оборота и не подлежат отчуждению. Но перечень этих объектов определяется не точными названиями этих объектов, а их общими родовыми признаками (характеристиками). Вот эти признаки:

это должны быть космические аппараты и (или) объекты наземной космической инфраструктуры;

эти объекты должны относиться к спутниковым навигационным системам;

эти объекты должны быть созданы за счет средств федерального бюджета.

Если объект не обладает хотя бы одним из перечисленных признаков, то он не подпадает под действие комментируемой нормы и не подлежит изъятию из оборота в соответствии с данной нормой только по двум оставшимся признакам. Например, если речь вести о космических аппаратах и (или) объектах наземной космической инфраструктуры, относящихся к спутниковым навигационным системам, но созданным не за счет средств федерального бюджета, то они не должны изыматься из оборота и могут свободно отчуждаться.

Комментируемая норма также подчеркивает, кому из участников гражданского оборота и на каком праве могут принадлежать указанные объекты. Таким участником гражданского оборота является Российская Федерация, и принадлежать Российской Федерации эти объекты должны только на праве собственности. Каким образом эти объекты должны переходить в собственность РФ, Закон не указывает, что может порождать различные споры по поводу законности изъятия объектов в собственность государства.

Союзы «и» в п. 2 комментируемой статьи в словосочетаниях «и создаваемые за счет средств», «изымаются из оборота и не подлежат отчуждению» носят объединяющее значение и в данном случае могут быть заменены союзом «как, так и». В то же самое время союз «и» в словосочетании «космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры» имеет противоположное разделительное значение «и (или)». Здесь также видна нечеткость формулировки, выбранная законодателем, которая может привести к неправильному толкованию нормы и различным судебным ошибкам. Об этом подробнее говорилось в п. 2 данного комментария к ст. 2 Закона.

Нечеткость в формулировке видна также в такой временной конструкции, как «создаваемые за счет средств федерального бюджета», указывающей на настоящее время, из чего можно сделать вывод о том, что речь идет только о тех объектах, которые создаются в настоящий момент времени. Но если вести речь об объектах, не являющихся собственностью Российской Федерации, которые давно созданы за счет средств федерального бюджета и соответствуют остальным двум признакам, по которым они могли бы быть изъяты из оборота по букве комментируемой нормы, то здесь можно сказать, что фактическое их изъятие в собственность Российской Федерации и, соответственно, их изъятие из гражданского оборота могут оказаться совершенно невозможными.

Что касается глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, или, как ее еще называют, спутниковой навигационной системы ГЛОНАСС (СНС ГЛОНАСС), как видно из Федеральной целевой программы по использованию глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах гражданских потребителей (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. (в ред. от 21 сентября 2000 г.)), СНС ГЛОНАСС обладает всеми признаками, указывающими на то, что она должна являться собственностью РФ, изъята из оборота и не подлежать отчуждению. В частности:

СНС ГЛОНАСС развернута и действует в полном составе 24 навигационных искусственных спутников земли (ИСЗ) с конца 1995 г.; ИСЗ представляют собой космические аппараты, управление и контроль над которыми производятся за счет объектов наземной космической инфраструктуры;

название СНС ГЛОНАСС говорит само за себя — все объекты, принадлежащие к системе ГЛОНАСС, напрямую относятся к спутниковым навигационным системам;

все объекты, принадлежащие к СНС ГЛОНАСС, изначально находятся в собственности Российской Федерации, так как создавались за счет средств федерального бюджета РФ, а не путем перехода прав собственности от другого собственника, и никогда не переходили в собственность субъектов РФ, муниципальную собственность, ни тем более в собственность каких-либо ЮЛ и ФЛ.

Статья 6. Финансовое обеспечение навигационной деятельности

Комментарий к статье 6

1. Любой вид деятельности требует материального обеспечения или финансового обеспечения; то же относится и к навигационной деятельности. Во-первых, навигационная деятельность сама по себе связана с эксплуатацией средств и объектов навигации, приобретение и обслуживание которых требует серьезных финансовых вливаний. Кроме того, навигационная деятельность связана с расходами на оплату как труда наемных работников, так и услуг сторонних лиц. И наверняка эта деятельность не ограничивается только указанными здесь расходами. А это значит, что вопрос финансового обеспечения никак нельзя обойти стороной.

В основном комментируемая статья указывает на расходные источники финансового обеспечения навигационной деятельности. При этом здесь прямо указывается на множественность этих источников финансирования и на целевую ориентацию.

Так, в СНС ГЛОНАСС финансовое обеспечение на сегодня ведется в соответствии с ФЦП «Глобальная навигационная система», основными целями которой являются:

дальнейшее развитие и эффективное использование глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС, внедрение передовых технологий спутниковой навигации в интересах решения социально-экономических и оборонных задач;
сохранение Россией лидирующих позиций в области спутниковой навигации;
обеспечение гарантированного предоставления навигационных сигналов отечественным и зарубежным потребителям.
Основные задачи ФЦП «Глобальная навигационная система»:
создание и развитие космических средств и наземной инфраструктуры;
восполнение и поддержание орбитальной группировки на уровне, обеспечивающем решение основных задач;
совершенствование геодезического обеспечения системы ГЛОНАСС;
обеспечение выполнения международных соглашений и обязательств России в области спутниковой навигации, развитие международного сотрудничества в этой области;
разработка и производство конкурентоспособной отечественной навигационной потребительской аппаратуры, реализация коммерческого использования системы ГЛОНАСС;
построение новой структуры геодезических сетей, реализующих на территории Российской Федерации высокоточную единую геоцентрическую систему координат, и поддержание ее на уровне современных и перспективных требований экономики, науки и обороны страны при максимальном использовании потенциала существующих геодезических сетей;
создание и развитие научно-технического и технологического заделов для перспективной спутниковой навигационной системы.

Основные источники финансирования, которые указаны в настоящей статье:

бюджетные ассигнования: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов;
собственные средства юридических лиц;
собственные средства физических лиц;
привлеченные средства юридических лиц;
привлеченные средства физических лиц;
всевозможные иные источники в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ассигнования — это денежные средства, которые выдаются на безвозвратной основе, как правило, на определенные цели. Статья 6 БК РФ дает определение понятия «бюджетные ассигнования» как «предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств». В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
социальное обеспечение населения;
предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;
предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;
предоставление межбюджетных трансфертов;
предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
обслуживание государственного (муниципального) долга;
исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Конкретные размеры бюджетных ассигнований определяются ежегодно соответственно в федеральном законе, законе субъекта РФ, решении муниципального образования. Так, 24 ноября 2008 г. Президентом России Дмитрием Медведевым был подписан Федеральный закон N 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов». В приложении 15 к указанному Федеральному закону (с учетом изм. от 30 декабря 2008 г.) дается таблица «Распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (сумма (тыс. рублей))».

Что касается собственных и привлеченных средств юридических и физических лиц: само слово «собственный» означает, что упоминаемый объект находится в чьей-либо собственности. Денежные средства, передаваемые взаем, также, согласно ст. 807 ГК РФ, передаются заемщику в собственность. Значит, с точки зрения юриспруденции они тоже должны считаться собственными.

Если мы обратимся к словарям в Интернете, то увидим следующее определение: «Собственные средства предприятия — формально это средства, находящие отражение в первом разделе пассива баланса предприятия (источника собственных средств). В расчетах можно относить к ним и некоторые статьи из второго раздела пассива баланса — доходы будущих периодов, фонды потребления. Условно собственными средствами предприятия можно считать иногда и минимальную кредиторскую задолженность». А в словаре бизнес-терминов на том же сайте сказано: «Средства оборотные собственные — часть оборотных средств, создаваемая за счет собственных средств (уставного фонда, чистой прибыли, целевых, страховых фондов и т.д.)».

Согласно данным определениям, заемные средства не относятся к собственным, а могут считаться лишь условно собственными при определенных условиях.

Еще больше ситуация прояснится, если обратимся к словарным понятиям «привлеченные средства». В Современном экономическом словаре (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007. 495 с. (Б-ка словарей «ИНФРА-М»)) говорится: «Привлеченные средства — средства (чаще всего оборотные), не принадлежащие предприятию, полученные со стороны, но временно до их возврата участвующие в хозяйственном обороте в качестве источника формирования оборотных средств. В условиях рыночной экономики это в основном кредитные средства». Таким образом, можно сделать вывод, что в данной норме законодатель оперирует не правовым, а скорее бухгалтерским термином, который в юриспруденции имеет значение иное, чем бухгалтерское. Видимо, в таком же понимании этого слова законодатель вводит понятие собственных и привлеченных средств физических лиц. А если учесть, что большинство судей — чистые юристы, не имеющие экономического образования, то при возникновении в судах спорных вопросов относительно понятий «собственные» или «привлеченные средства» судьи могут принять во внимание именно правовое понятие слова «собственные», а не бухгалтерское.

2. Что касается финансового обеспечения деятельности федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, уполномоченных на решение задач в сфере навигационной деятельности в соответствии с законодательством РФ, которые, как сказано в ст. 3 Закона, входят в состав субъектов правовых отношений в сфере навигационной деятельности, то их финансовое обеспечение является расходным обязательством соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. И эти расходные обязательства также отражаются в статьях соответственно федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и бюджета муниципального образования. Так, в приложении 6 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» дана таблица «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2009 год (сумма (тыс. рублей))».

Статья 7. Полномочия в сфере навигационной деятельности

Комментарий к статье 7

1. Комментируемая статья определяет в общем виде распределение полномочий в сфере навигационной деятельности между Президентом РФ, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Пользуясь данной нормой Конституции РФ, законодатель в комментируемой норме Закона прописал, что Президент РФ определяет основные направления государственной политики в сфере навигационной деятельности, т.е. в деятельности, связанной с определением и использованием координатно-временных параметров объектов (ст. 2 Закона).

Ни часть 3 ст. 80 Конституции РФ, ни комментируемая норма не указывают, в каких формах Президент РФ определяет основные направления политики. На практике это происходит в таких формах, как ежегодные послания Президента, содержащие оценку положения дел, задачи государства на будущее, бюджетные послания Президента Правительству РФ, проекты федеральных законов, указы и т.д. Причем, согласно ст. 90 Конституции РФ, указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ.

2. Более широко в Законе расписаны полномочия Правительства РФ как представителя исполнительной власти в РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ). Это является не чем иным, как конкретизацией полномочий Правительства РФ, расписанных в ст. 114 Конституции РФ, где сказано, что Правительство Российской Федерации:

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Таким образом, согласно Конституции РФ, Правительство РФ может осуществлять любые полномочия, в том числе и не определенные конкретно Конституцией РФ, при условии, что эти полномочия возложены на Правительство РФ каким-либо федеральным законом.

В соответствии с комментируемой статьей полномочия Правительства РФ ограничиваются четырьмя основными пунктами:

1) организация реализации государственной политики в сфере НД в целях обеспечения обороны и безопасности РФ, в интересах различных отраслей экономики и международного сотрудничества РФ в указанной сфере;

2) обеспечение, создание, эксплуатация и развитие спутниковых навигационных систем в целях обеспечения обороны и безопасности РФ;

3) установление порядка оснащения средствами навигации объектов НД в целях обеспечения обороны и безопасности РФ, повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов;

4) создание при необходимости федерального сетевого оператора в целях обеспечения единства технологического управления в сфере НД и оказания услуг в указанной сфере для федеральных государственных и иных нужд, определение его задач и функций.

По поводу подп. 4, как отмечает А. Трухачев (MIO Technology) в своей статье о Федеральном законе «О навигационной деятельности» и проблемах дорожного графа России, «возникают вопросы — чем конкретно будет заниматься этот (федеральный сетевой) оператор (по некоторым данным — уже созданный)? Будет ли он, скажем, сертифицировать продукцию (железки, ПО, карты) для «обеспечения этого самого технологического управления»? Или будет брать деньги с производителей навигационного оборудования ГЛОНАСС?».

3. Если вести речь об органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, то они имеют право только на получение услуг в сфере НД. Но порядок получения этих услуг они должны разрабатывать сами и таким образом, чтобы это не противоречило другим нормативным актам. Следует заметить, что они не имеют полномочия не только на то, чтобы определять политику, реализовывать ее, заниматься обеспечением, созданием, эксплуатацией и развитием спутниковых навигационных систем, установлением порядка оснащения средствами навигации объектов НД, созданием с определенной целью в области НД федерального сетевого оператора. Они не имеют полномочий и на какое-либо распоряжение услугами в сфере НД, кроме как на получение этих услуг. Хотя данное положение не исключает того, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право быть учредителями юридических лиц, которые, согласно ст. 8 Закона, имеют право осуществлять навигационную деятельность для собственных нужд и оказание услуг в сфере навигационной деятельности на всей территории Российской Федерации без ограничения точности определения координат объектов навигационной деятельности, за исключением территорий и объектов, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим безопасного функционирования и перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Статья 8. Участие физических и юридических лиц в навигационной деятельности

Комментарий к статье 8

В соответствии с комментируемой статьей как физические лица, так и юридические лица имеют право:

осуществлять НД для собственных нужд, т.е. они могут получать услуги НД, оказываемые другими ФЛ и ЮЛ, и могут осуществлять НД сами для себя;

оказывать услуги в сфере НД как для себя, так и для других лиц.

Территория осуществления НД — территория РФ, за исключением территорий и объектов, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим безопасного функционирования и перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. В российском законодательстве об особом режиме безопасного функционирования говорится в ст. 3 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (в ред. от 25 ноября 2008 г.), которая устанавливает особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании. Во исполнение данного Закона были приняты следующие Постановления Правительства РФ:

от 11 июня 1996 г. N 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства Российской Федерации по атомной энергии» (с посл. изм. от 8 августа 2003 г.);

от 26 июня 1998 г. N 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации» (с посл. изм. от 8 июля 2005 г.);

от 15 сентября 1998 г. N 1105 «О распространении действия Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, на закрытые административно-территориальные образования — г. Снежногорск Мурманской области, г. Радужный Владимирской области, г. Шиханы Саратовской области и пос. Солнечный Тверской области»;

от 8 июля 2005 г. N 416 «О распространении действия Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации, на закрытое административно-территориальное образование — поселок Михайловский Саратовской области».

Существует также Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти (заключено в г. Москве 23 декабря 1995 г.).

Ни в одном из нормативных актов, указанных в комментарии к данной статье, ничего не говорится о том, в чем заключаются особые и (или) ограниченные условия осуществления НД на указанных в этих нормативных актах объектах и территориях с особым режимом безопасного функционирования. Эти вопросы требуют дальнейшей доработки со стороны законодателя и Правительства РФ.

В комментируемой статье также речь идет о том, что НД юридических и физических лиц ограничена территорией РФ. Следовательно, можно сделать вывод, что данный Закон не позволяет, но в то же самое время и не запрещает юридическим и физическим лицам осуществлять данную деятельность за пределами РФ. То есть решение данного вопроса выходит за рамки комментируемого Закона и может регулироваться другими нормативными актами.

Кроме уже сказанного, комментируемая статья также не ограничивает ФЛ и ЮЛ в точности определения координат объектов НД, за исключением территорий и объектов, для которых законодательством РФ установлен особый режим безопасного функционирования и перечень которых утверждается Правительством РФ. Но опять же данное разрешение в рамках комментируемого Закона допустимо только для территории РФ. Здесь также следует подчеркнуть, что в нормативных актах, устанавливающих особый режим безопасного функционирования отдельных территорий и объектов, как уже упоминалось, ничего не говорится об особых и (или) ограниченных условиях осуществления НД, в том числе и о конкретных ограничениях в точности определения координат объектов НД.

Ограничения осуществления НД не исчерпываются нормой данной статьи. Хотя сама по себе НД не требует лицензирования, но существует ряд видов деятельности, сопутствующих НД, осуществление которых без лицензии не допускается. В частности:

деятельность в области связи (Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 29 апреля 2008 г.));

деятельность в области вещания (Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 9 февраля 2009 г.));

Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 30 декабря 2008 г.), получение лицензии требуется на осуществление следующих видов деятельности:

разработка авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

производство авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

ремонт авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

испытание авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения;

деятельность по распространению шифровальных (криптографических) средств;

деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств;

предоставление услуг в области шифрования информации;

разработка, производство шифровальных (криптографических) средств, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем, телекоммуникационных систем;

деятельность по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации;

деятельность по технической защите конфиденциальной информации;

картографическая деятельность;

деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

деятельность по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование указанных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора);

космическая деятельность;

деятельность по обеспечению авиационной безопасности.

Статья 9. Условия предоставления навигационных сигналов с открытым доступом

Комментарий к статье 9

Как говорилось в комментарии к ст. 2 данного Закона, навигационные сигналы можно разделить на два основных вида:

сигналы с открытым доступом;

сигналы, связанные с режимом санкционированного доступа.

Чтобы четко определить, что такое сигналы открытого доступа, законодателю необходимо внести ясность в понятие сигналов, связанных с режимом санкционированного доступа. Пока этого не существует, любой субъект правовых отношений в сфере навигационной деятельности вправе все навигационные сигналы признавать сигналами открытого доступа.

Здесь речь идет о доступности навигационного сигнала, но не о навигационной деятельности вообще. Например, гражданин, обратившийся в организацию, занимающуюся НД, для получения необходимой ему информации, связанной с получением навигационного сигнала с открытым доступом, может оплачивать этой организации услугу по предоставлению информации, но не должен оплачивать услуги по получению этой организацией навигационного сигнала.

Навигационные сигналы с открытым доступом, согласно комментируемой статье, должны предоставляться на двух основных условиях:

без ограничений;

на безвозмездной основе.

Так как сегодняшнее законодательство не содержит каких-либо административных или уголовных санкций за прямое нарушение данного правила, субъект правовых отношений в сфере НД, чье право нарушено, вправе воспользоваться только гражданско-правовыми способами защиты нарушенного права. Уголовная ответственность возможна только в случае, если в результате необоснованных ограничений в получении сигнала было нарушено уголовное законодательство (например, наступила смерть человека или потонуло судно и т.п.). Но в этом случае уголовная ответственность наступит не за ограничения в предоставлении навигационного сигнала, а за уголовное нарушение, возникшее в связи с ограничением в предоставлении навигационного сигнала (например, ст. 109 УК РФ предусматривает причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей).

Статья 10. Информационное обеспечение навигационной деятельности

Комментарий к статье 10

Информация, которую должен размещать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти на своем официальном сайте в сети Интернет, согласно комментируемой норме, среди прочего должна содержать следующую обязательную информацию:

сведения об услугах в сфере НД, оказываемых в соответствии со стандартами государственных услуг;

сами стандарты государственных услуг в сфере НД.

Комментируемая статья говорит о том, что должно быть, но чего пока не существует, несмотря на то что Закон вступил в силу уже 18 февраля 2009 г. (в соответствии со своей ст. 12). Говорится здесь об информационном обеспечении НД и об основных условиях ее осуществления. Такими условиями являются:

наличие уполномоченного федерального органа исполнительной власти;

наличие официального сайта этого уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сети Интернет;

наличие стандартов государственных услуг в сфере НД.

Таким образом, мы оказываемся в ситуации, когда очередной вступивший в силу Федеральный закон не исполняется. И на сегодняшний день еще не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, обязанный размещать в Интернете информацию об услугах в сфере НД. Следовательно, не может быть и официального сайта несуществующего органа. Что касается стандартов государственных услуг в сфере НД, то не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который должен разработать эти стандарты.

Комментируемая норма не содержит сведений о том, кто, каким образом и в какие сроки должен назначить уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, обязанный размещать в Интернете информацию об услугах в сфере НД. Также в данной норме не оговариваются ни сроки, ни порядок размещения информации в Интернете, ни ответственность за нарушения в исполнении данной нормы Закона. А это, в свою очередь, является главной причиной того, что комментируемая норма не работает и носит на сегодняшний день лишь декларативный характер.

Статья 11. Защита информации о средствах навигации и об объектах навигационной деятельности

Комментарий к статье 11

Комментируемая норма посвящена вопросу защиты информации о средствах навигации и об объектах навигационной деятельности и содержит в себе далеко не полный и открытый перечень видов неправомерных действий, от которых требуется защита информации. Эта норма является отсылочной, так как она ссылается на другие нормы законодательства РФ.

Что касается понятий «средства навигации» и «объекты навигационной деятельности», то они рассмотрены в ст. 2 комментируемого Закона и комментарии к ней. Тут не идет речь о защите информации о субъектах НД, о полученных ими услугах или о каких-либо аспектах ведения этой НД, но речь идет о защите информации только о средствах навигации и только об объектах навигационной деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Федеральный закон «Об информации») защита информации представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на:

1) обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;

3) реализацию права на доступ к информации.

В комментируемом нами Законе вопрос идет о защите информации только по одному из трех указанных направлений, а именно о защите информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации. При этом в комментируемом Законе совершенно не ставится вопрос о соблюдении конфиденциальности информации ограниченного доступа и о реализации права на доступ к информации. Что же касается первого направления, то комментируемый Закон копирует из упомянутого Закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ перечень видов неправомерной деятельности, от которых требуется защита информации. Вот этот перечень:

неправомерный доступ;
неправомерное уничтожение;
неправомерное модифицирование;
неправомерное блокирование;
неправомерное копирование;
неправомерное предоставление;
неправомерное распространение.

Неправомерный доступ возможен только в отношении необщедоступной информации, информации с ограниченным доступом. Согласно ст. 7 Федерального закона «Об информации», к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации. Обладатель информации, ставшей общедоступной, по своему решению вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации.

Ограничение доступа к информации, как сказано в ст. 9 Федерального закона «Об информации», устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Что касается ограничения доступа к информации о средствах навигации и об объектах НД, то здесь речь, скорее всего, может идти об обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также прав и законных интересов других лиц, являющихся владельцами и (или) правообладателями средств навигации и объектов НД. Кроме того, ограничивается доступ к информации, составляющей государственную тайну, защита которой осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне. В частности, действует Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (с посл. изм. от 1 декабря 2007 г.), а также множество других законодательных и подзаконных актов, регулирующих вопросы отнесения сведений к государственной тайне и защиты государственной тайны. Здесь также может идти речь об информации, составляющей коммерческую тайну, служебную тайну или иную тайну. Причем федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение. В частности, существует Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне», который регулирует подобные отношения.

Под уничтожением информации, как отмечено в постатейном комментарии к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и защите информации» А.Н. Королева и О.В. Плешаковой (Юстицинформ, 2007), следует понимать несанкционированные действия, которые направлены на потерю (утрату) данной информации ее законным владельцем.

Понятие «модификация информации» в законодательстве используется в п. 9 ч. 2 ст. 1270 ГК РФ, где сказано, что под переработкой (модификацией) программы для ЭВМ или базы данных понимаются любые их изменения, в том числе перевод такой программы или такой базы данных с одного языка на другой, за исключением адаптации, т.е. внесения изменений, осуществляемых исключительно в целях функционирования программы для ЭВМ или базы данных на конкретных технических средствах пользователя или под управлением конкретных программ пользователя. Если говорить о защите информации, то здесь можно упомянуть несанкционированную переработку информации, ведущую к искаженному ее пониманию.

«Блокирование информации представляет собой намеренное создание трудностей доступа к такой информации.

Копирование — по сути, повторение информации.

Предоставление информации — это действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу ее определенному кругу лиц.

Распространение информации — это действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу ее неопределенному кругу лиц» <1>.

———————————

<1> Королев А.Н., Плешакова О.В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и защите информации». М.: Юстицинформ, 2007.

Фраза «а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации» говорит о том, что перечень указанных неправомерных действий открыт и может вмещать в себя любые иные неправомерные действия относительно информации.

Статья 12. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 12

1. Комментируемый Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Согласно ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. от 22 октября 1999 г.) (далее — Федеральный закон «О порядке опубликования»), на территории РФ применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Как говорится в ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования», федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Комментируемый Закон был опубликован в трех разных официальных источниках: СЗ РФ (2009. N 7. Ст. 790); «Российская газета» (N 27. 2009); «Парламентская газета» (N 10. 2009).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования» официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации» (далее — Собрание законодательства). При этом следует учесть, что Собрание законодательства — это журнал, в то время как «Российская газета» — это газета. В связи с тем что журнал всегда доходит до читателя намного позже даты его выхода, в отличие от газеты, в случае, когда газета с опубликованным документом датируется немного позже, чем журнал с тем же документом, мнения юристов и судебной практики по вопросу официальной даты публикации расходятся.

Так в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П сказано, что дата выпуска Собрания законодательства Российской Федерации совпадает с датой подписания издания в печать, но с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Дата же «Российской газеты» совпадает с датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов. Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией публикацию в «Российской газете».

Такой же позиции придерживаются Пленум ВАС РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. N 4, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в Постановлении от 28 июля 2004 г. N Ф03-А59/04-2/1704.

Совершенно противоположна позиция Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 12 мая 2005 г. N А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2, где утверждается, что официальная дата опубликования в Собрании законодательства и будет датой первой публикации, так как в «Российской газете» оспариваемый закон опубликован позже на два дня.

Если же брать в целом судебную практику, то в подобных ситуациях чаще отдается предпочтение публикации в газете. Следовательно, в нашем случае моментом первой публикации практичнее было бы считать дату публикации в «Российской газете», т.е. 18 февраля 2009 г.

Вопрос признания момента первой публикации необходим для признания момента вступления в силу Закона. Так, статья 6 Федерального закона «О порядке опубликования» определяет, что федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В нашем случае самим Законом оговорен другой порядок вступления в силу этого Закона. Норма комментируемого пункта указывает, что настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением ч. 1 ст. 4 этого Закона. Таким образом, моментом вступления в силу комментируемого Закона является 18 февраля 2009 г., за исключением ч. 1 ст. 4 этого Закона.

2. Что касается ч. 1 ст. 4 Закона, то она четко прописана в комментируемой статье в соответствии с правилом ст. 6 Федерального закона «О порядке опубликования». Эта часть Закона вступает в силу 1 января 2011 г.

Норма ч. 1 ст. 4 Закона гласит: «В целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, проведения геодезических и кадастровых работ транспортные, технические средства и системы (в том числе вооружение, военная и специальная техника), перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами». Из содержания самой нормы и комментария к ней в рамках настоящего Комментария к Закону видно, что требуется большой подготовительный этап, для того чтобы данное положение могло вступить в законную силу. Именно с этим и связано отложение законодателем вступления в силу указанной части Закона до 1 января 2011 г.

Заключение

В заключение отметим, что некоторые положения Закона еще требуют от законодателя доработки. Однако нельзя не учитывать того факта, что появление специализированного Закона, регулирующего навигационную деятельность, говорит о признании со стороны государства актуальности развития законодательства в данной сфере. Развитие законодательства в навигационной деятельности должно оказать благотворное влияние на развитие технологий в навигации, позволит частным инвесторам, решившим финансировать какие-либо проекты в сфере навигационных технологий, более успешно осуществлять задуманное, а это укрепит позиции России на мировой арене.

Авторы надеются, что данный Комментарий поможет всем заинтересованным лицам лучше понять положения действующего Федерального закона от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ «О навигационной деятельности» и окажет содействие в эффективном применении его на практике.

Источник: Кандауров Д.В., Щепотьев А.В. Комментарий к Федеральному закону от 14 февраля 2009 г. N 22-ФЗ «О навигационной деятельности» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. 56 с.

Рубрика: Нормативные акты

Комментарий к ФЗ №22

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 14 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. N 22-ФЗ «О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

Принятые сокращения

Введение

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Заключение

Оставьте заявку

Заказать обратный звонок

Заказать бесплатную
консультацию

Комментарий к ФЗ №22

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 14 ФЕВРАЛЯ 2009 Г. N 22-ФЗ «О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

Принятые сокращения

Введение

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О НАВИГАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Заключение

Оставьте заявку

Заказать обратный звонок

Заказать бесплатнуюконсультацию

Заказать бесплатную
консультацию